STJ rechazó por mayoría la inconstitucionalidad de la ley de ordenamiento territorial

El Superior Tribunal de Justicia rechazó
por mayoría de 4 a 1 las acciones de inconstitucionalidad contra la ley
4005-R y su modificatoria 4125-R de Actualización del Ordenamiento
Territorial de Bosques Nativos promovidas por las asociaciones civiles
"Conciencia Solidaria al Cuidado del Medio Ambiente, el Equilibrio
Ecológico y los Derechos Humanos" y "Parlamento de Naciones Indígenas y
Tribales del Gran Chaco". 

Así, a través de la sentencia 19/26,
mantuvo la vigencia de la normativa con los votos de Enrique Varela,
Víctor del Río, Emilia Valle y Alberto Mario Modi; y la disidencia de
Iride Isabel María Grillo. Además, dispuso que los poderes Ejecutivo y
Legislativo den cumplimiento a lo dispuesto en los puntos 11.1 y 11.2 de
los considerandos. 

El punto 11.1 señala que el Poder Ejecutivo
"deberá, en un plazo razonable, (a) implementar mecanismos
complementarios y documentados de la participación ciudadana vinculados
al texto normativo finalmente sancionado, con las modificaciones
introducidas y (b) acreditar de manera fehaciente la existencia o no de
una afectación directa sobre territorios ocupados por comunidades
indígenas a fin de establecer, en su caso, la procedencia de la
consulta, conforme estándares constitucionales y convencionales
aplicables".

El punto 11.2 dispone que el Poder Legislativo
"deberá considerar los resultados de las instancias participativas
complementarias que se lleven adelante a los fines de introducir, de
corresponder, los ajustes normativos pertinentes.

Finalmente,
exhortó al Estado chaqueño, a través de sus órganos competentes, a
cumplir lo establecido en el punto 12 en cuanto a "intensificar y
fortalecer las políticas de prevención, control y fiscalización de los
desmontes ilegales, así como a adoptar medidas eficaces de recomposición
y restauración ambiental en los casos que corresponda, en el marco de
una planificación territorial que preserve la biodiversidad, asegure la
funcionalidad ecológica de los ecosistemas y resulte compatible con los
principios de prevención, sustentabilidad y no regresividad ambiental,
en un todo de conformidad con los fundamentos vertidos precedentemente".

El voto de la mayoría
La
mayoría sostuvo que el Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos
(OTBN) "constituye un instrumento central de la política ambiental y
territorial, expresamente previsto por la Ley Nacional N.º 26.331 como
uno de los pilares del régimen federal de protección de los bosques
nativos, en concordancia con los presupuestos mínimos establecidos por
el artículo 41 de la Constitución Nacional". En esa línea agregaron que
"No se trata únicamente de una herramienta de conservación ambiental,
sino de un dispositivo estructural que articula la protección de los
bienes naturales con la planificación del desarrollo económico,
productivo e institucional del territorio".

"El OTBN contribuye de manera directa a la seguridad jurídica, al
establecer reglas generales, públicas y conocidas de antemano que
limitan la discrecionalidad estatal, reducen la conflictividad y
posibilitan la adopción de decisiones responsables de mediano y largo
plazo, sin desatender la función preventiva y tuitiva propia del derecho
ambiental", explicaron.

"La ausencia de un OTBN vigente,
legítimo y técnicamente fundado no beneficia a ningún sector: debilita
la protección ambiental, expone a los ecosistemas a procesos de
degradación irreversibles, paraliza o precariza las actividades
productivas lícitas, desalienta inversiones responsables y erosiona la
credibilidad institucional del Estado", remarcaron.

Más adelante,
recordaron que el proceso de actualización comenzó luego de que la Sala
Primera en lo Contencioso Administrativo hiciera lugar a la acción de
amparo interpuesta por Conciencia Solidaria y declarara ilegitima la
omisión de la provincia en actualizar el OTBN y la instara a subsanarla
con carácter de urgente -decisión confirmada por el STJ en la sentencia
122/22.

Luego indicaron: "Del examen integral del procedimiento
seguido se desprende que el mismo logró satisfacer el piso de
participación ciudadana previsto por la normativa ambiental vigente.
Ello no obsta a advertir la existencia de ciertas deficiencias,
principalmente vinculadas a la trazabilidad entre las instancias
participativas efectivamente realizadas y el texto normativo finalmente
sancionado, así como a la ausencia de una identificación previa y
específica respecto de la eventual afectación directa de territorios
indígenas y, en su caso, de la consecuente activación del procedimiento
de consulta, conforme a los estándares constitucionales y convencionales
aplicables".

Además, remarcaron que "las instancias de
participación efectivamente realizadas, los informes técnicos
producidos, el debate legislativo suscitado y las decisiones judiciales
que, en distintos tramos, validaron o acompañaron el desarrollo del
procedimiento, constituyen antecedentes relevantes que no pueden ser
ignorados sin afectar los principios de conservación de los actos
estatales, seguridad jurídica y continuidad de las políticas públicas". 

A
lo que se suma la intervención y aprobación del OTBN por parte de la
autoridad nacional competente que refuerza la necesidad de una
valoración prudente y proporcional del camino recorrido, cuando este ha
tenido una base normativa, institucional y jurisdiccional que le otorgó
reconocimiento y eficacia.

También dijeron que el intercambio
técnico sostenido entre la Autoridad Nacional de Aplicación y la
Provincia se desarrolló como un proceso de revisión y adecuación
progresiva del ordenamiento que derivó en modificaciones al régimen
original sancionado con la ley 4152-R.

En tal sentido, resaltaron
que la acreditación de la ANA "constituye un elemento institucional
relevante que permite descartar que el OTBN chaqueño se encuentre en
contradicción manifiesta con los presupuestos mínimos ambientales o con
los estándares técnicos exigidos a nivel nacional". 

Ese
intercambio "evidencia un procedimiento complejo y progresivo que,
aunque perfectible, culminó con la acreditación federal del
ordenamiento", detallaron.

En otro orden de ideas, remarcaron que
no puede interpretarse el desmonte ilegal "como un efecto colateral o
incidental de las tensiones normativas vinculadas al OTBN, sino como un
ineficaz cumplimiento de la obligación indelegable del gobierno
provincial de prevenir, controlar, fiscalizar y sancionar conductas que
lesionan bienes ambientales y derechos colectivos".

A esto se
suma que el ordenamiento territorial anterior venció en 2014 y que la
anulación íntegra del régimen vigente implicaría frustrar el
cumplimiento de una obligación legal y judicial preexistente y
produciría un vacío normativo incompatible con el deber estatal de
protección ambiental consagrado en el artículo 41 de la Constitución
Nacional. 

"La vigencia del Ordenamiento Territorial de Bosques
Nativos debe ir necesariamente acompañada de una gestión ambiental
efectiva, orientada al fortalecimiento de los mecanismos de
fiscalización frente a los desmontes ilegales, así como a la exigencia
de medidas de recomposición y restauración de las áreas degradadas",
señalaron.

Por último, precisaron que el OTBN "debe constituirse
como una política pública en permanente construcción. Pero debe sostener
categóricamente que su validez estructural no exonera al Estado
provincial de profundizar los estándares de control, transparencia y
participación en su implementación y futuras actualizaciones".

Disidencia de Grillo
En
su disidencia, Grillo sostuvo que las deficiencias constatadas en el
procedimiento de elaboración y sanción del OTBN revisten una entidad
autónoma suficiente para justificar la declaración de
inconstitucionalidad de la norma impugnada, en tanto no se trata de
meras irregularidades formales sino de vicios que comprometen principios
estructurales del derecho ambiental, como lo son la participación
ciudadana real y efectiva, la consulta previa, libre e informada; la
seguridad jurídica y la coherencia del orden normativo.

Al
respecto consideró que "el principal déficit" se dio en "las falencias
verificadas en el proceso participativo que debía preceder a su sanción.
En particular, las instancias de consulta y participación ciudadana
implementadas no alcanzaron a satisfacer plenamente los estándares
exigidos por la normativa ambiental vigente ni por los principios de
democracia participativa y acceso a la información ambiental".

Estas
"adquieren una relevancia particular cuando se trata de la
participación de los pueblos y comunidades indígenas, respecto de los
cuales el ordenamiento jurídico exige un estándar reforzado".

La jueza remarcó que "la participación de los pueblos indígenas en
las decisiones estatales que puedan afectar directamente sus
territorios, recursos naturales o formas de vida se encuentra sujeta a
un estándar jurídico reforzado, de jerarquía constitucional y
convencional, que integra el denominado bloque de constitucionalidad
federal".

Así indicó que "de la propia contestación de la
Fiscalía de Estado se desprende que tal instancia no tuvo lugar. En
efecto, al describir las actuaciones realizadas, la demandada se limita a
mencionar talleres ?informativos y participativos? desarrollados en
ciertas localidades, así como la incorporación de cartografía vinculada a
inmuebles comunitarios, pero en ningún momento acredita la existencia
de un proceso de consulta específico, con carácter previo, libre y
debidamente informado, en los términos exigidos por la normativa
constitucional y convencional aplicable". 

La actualización del
OTBN "impacta de manera directa sobre los territorios, recursos
naturales y modos de vida de los pueblos originarios, lo que convierte a
la consulta en un requisito ineludible de validez y legitimidad. En
este marco, las comunidades indígenas deben ser incluidas como actores
centrales, garantizando su participación efectiva y respetando sus
tiempos y formas de organización", dijo.

"El OTBN no puede
aplicarse de manera automática sobre territorios de propiedad
comunitaria, sino que debe interpretarse y ejecutarse en armonía con el
bloque de constitucionalidad y con el deber reforzado de protección
territorial indígena", agregó.

Finalmente, señaló que "el camino y
el sentido de las consultas" es que "sean legítimos a partir de un
diálogo honesto, razonable y justo que permita arribar a los puntos de
coincidencias  necesarios y posibles que faciliten resultados eficaces.
En suma, el logro de la legitimidad".

Fuente Area de Prensa PJCH.-